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  黄智宇(1988—)，女，江西丰城人，法学博士,博士后,南昌大学法学院副教授、立法研究中心研究员，硕士生导师，主要研究方向：

  内容摘要：生态保护与防灾减灾协同治理面临立法方法较落后、法律体系较零散与共治效能不佳的困境。纵观国内外协同治理的发展，法治化与体系化已成共识。现有法治体系中形成了基于ECO方法的防灾减灾和通过生态要素管控保护以防灾减灾两种模式，结合生态环境法典编纂的定位、目标与体例安排，这些协同治理条款应整合优化纳入生态环境法典，尤其是自然生态保护编中。首先，以生态系统方法为核心，提炼规划、区划、信息、利用管控与修复等自然生态保护基本制度，致力于保障生态系统服务功能，包括灾害调节功能；其次，分别在该编水、土地、林草、海洋、自然保护地等章节明确防灾减灾；最后，设“自然生态退化的防治与改善”专章，以底线思维统筹水土流失、土地沙化、盐碱化和石漠化等生态环境灾害严重的区域与趋势，按照禁限、预防、治理与改善的逻辑构建协同治理制度体系。

  综观现实，尤其是气候平均状态随时间的变化的加剧，自然灾害“非自然”的趋势日益明显，对社会、经济和生态安全导致非常严重威胁，协同治理具有现实紧迫性。随着生态环境与自然灾害立法的完善，协同治理规范也随之增多，但总体上仍呈现方法较落后、体系性较差和共治效能较弱的局面，生态环境法典编纂有望打破该局面。

  长期以来，我国将环境问题分为人为与自然两类，前者由环境法调整，后者则被排除在环境法范畴之外。因此，生态保护与防灾减灾协同治理法治化与体系化面临着诸多困境。

  第一，立法概况。考察分析42部生态环境与自然灾害法律和法规，包括3部综合类——环境保护法、海洋环境保护法和环境影响评价法，7部污染防治类——水、土壤、固废、放射性、大气、噪声等污染防治法和环境保护税法，14部自然资源类——渔业、水、森林、草原、土地、矿产资源、海域、海岛、深海海底区域资源、野生动物、煤炭、生物安全、湿地和黑土地等，6部生态保护类——水土保持、防沙治沙、长江、黄河、青藏高原等领域的保护法和自然保护区条例，4部低碳发展类——可再次生产的能源、节约能源、循环经济和清洁生产，8部自然灾害防治类——防洪、气象、防震减灾、传染病防治和地质灾害防治、抗旱、森林防火、草原防火等条例。如表格1所示，有27部在不同程度上致力于协同治理，包括作为“基本法”的环境保护法，土壤、水污染和固废3部污染防治法，土地、矿产、水、渔业、煤炭、森林、草原、海域、海岛、野生动物、湿地、黑土地等12部自然资源法，水土保持、防沙治沙、长江、黄河和青藏高原等5部生态保护法，以及防洪、气象、防震减灾、传染病防治、地质灾害防治和抗旱等6部自然灾害法律法规。

  第二，具体体现。在具体的规范层面，共有163处条款。首先，生态保护法中92条，致力于基于生态系统方法的防灾减灾；其次，自然资源法中36条，主要是通过可持续利用与保护某个自然资源以防控灾害风险与损失；再次是27条自然灾害立法，集中在防洪法和防震减灾法中，侧重防灾减灾过程中的环境资源保护；又次，污染防治立法中7条均是隐性体现，最重要的包含突发性事件（包括自然灾害）引发的污染与固废处置影响行洪两个方面；最后是综合立法，仅环境保护法第33条明确农业环境保护与水土流失、盐碱化、生物灾害等的协同治理。

  表格2中详细呈现协同治理规范中不同主体、行为、灾害类型、功能（或者说阶段）、规范性质、体现方式和对应的责任。

  第一，方法：“分门别类”。我们在解释和建构环境法理论时，用尽招数把环境法纳入“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的部门法学中，也按照还原论构建环境法学体系；而在法治实践层面，现行规范体系针对单一污染物质、环境资源要素展开的分散立法，在适用生态系统方法时存在着内生结构性缺陷，由此基于生态系统方法的防灾减灾更是如镜花水月。还原论方法还在更广层面以成因为标准将环境问题刻板地划分为自然原因与人为活动导致的两类环境问题。前者是自然灾害，纳入突发事件应对法律规范体系中；后者由环境法调整。以此分类为基础构建的法律体系看似清晰，各司其职，但资源、环境与灾害是生态系统中三个不可分割的面向，难以简单切割。实践中自然与人的因素综合作用引发的灾害问题屡见不鲜，对现行法律体系造成巨大冲击。

  第二，体系：“貌合神离”。主要体现为目标不明确、内容重复、不周延、辐射面窄等，呈现“貌合神离”的局面。在立法目标上，尽管协同治理在理念、实践和立法层面被广泛确认，也因其成本低、效益高、适合使用的范围广且更有助于吸收利益相关者参与等优势备受推崇，然而我国仅有1部自然资源法、2部生态保护法和1部自然灾害法同时在立法目的中明确生态（环境资源）保护与防灾减灾。作为“基本法”的环境保护法，缺乏综合性、统筹性的目标条款或原则条款。在立法内容上，仅水法贯彻了水环境、水资源与水灾害三者统一的可持续水治理理念；而其他污染防治法、自然资源法对防灾减灾的规定零散且多有重复，如固废法、水污染防治法、水法、黄河保护法、防洪法、渔业法、土地管理法和矿产资源法等均禁止行为人排放、倾倒、堆放物体影响行洪蓄洪的相关规定。在不周延问题上，仍有许多灾害亟须环境法有更多作为。如，随着气候平均状态随时间的变化的加剧，海洋灾害日益频繁，而我国海洋环境保护法、海岛保护法、海域使用管理法中均未涉及红树林、盐藻泽地、珊瑚礁、沙丘等在减防海洋灾害方面的功能。虽然水土保持法与防沙治沙法均致力于调整自然与人的因素共同作用的生态环境灾害问题，从立法目的、根本原则，到明确的规划、区划等，再到具体的预防、禁限和治理措施，是多层面、全过程贯彻协同治理的代表性立法，但是，由于调整范围、管理权限以及与森林法、草原法等协调性弱等因素影响，这两部法律的辐射面相对狭窄，影响力有限，难以扛起保障生态保护与防灾减灾协同治理的大任。

  第三，效果：“不尽人意”。协同治理的效能有赖于权责明确与均衡，同时需要充分吸收多方利益相关者的有效参与，因此，激励保障与约束制裁机制就非常必要，目前我国立法在这两方面存在较大欠缺。从上述表格2中能够准确的看出，在激励保障机制方面，缺乏实施协同治理的赋权性规范；而在责任约束机制方面，大量政府及其行政机关的职权职责复合型规范，因为缺乏相应的法律后果和配套的追责措施，加上长期以来自然灾害作为不可抗力事件的传统认识与国家责任豁免，使得我国存在政府灾害管理权力的扩张与责任的狭隘化错位，难以全面约束协同治理不作为、乱作为的情况，协同治理不科学、不活跃甚至不合法等问题层出。如，在2019年大理市洱海流域苍山十八溪入湖河道治理工程中，投资3亿元在河底“抹水泥”，水土涵养功能被人为阻断，水流加速反而加大了道路涵洞的泄洪压力。再如，作为“水弹性城市”试点之一的郑州市，2016年宣布投入534.8亿元打造“水弹性城市”，但在2021年7月20日特大暴雨灾害中却遭受重大人员受伤或死亡和财产损失，官方公布的调查报告中指出其建设“重面子、轻里子”，未科学有效地利用资金。除了这些热点事件，更多问题如“温水煮青蛙”般瓦解着协同治理的效果。如，三北防护林体系建设中防护林体系短期树种比重大、林分结构单一、群落稳定性差、抗逆性不强；社会资本参与的内生动力和活力不足等问题突出。

  从上文我国的立法分布来看，协同治理具有广泛的规范基础。与此同时，生态退化与自然灾害的相互作用是认识协同治理的科学基础，国际社会在协同治理理论、模式、实践以及其体系化方面有了较全面发展。

  只有找到为科学界与法律界所共同肯认的ECO运行规律，并将其准确翻译成体系化的法律语言，环境法的法典化方可成功。生态环境与自然灾害呈正反馈关系，人类活动在其中起到关键性作用。具体体现在以下方面：1.生态环境的退化易引发或加剧自然灾害。如，森林生态系统的退化易导致水土流失、土地沙化，增加洪涝、干旱、地质灾害和生物病虫害的风险；湿地、湖泊等生态系统的退化易增加洪涝、干旱、风暴潮等灾害风险。2.自然灾害及其防治措施影响生态环境和区域可持续发展。如，灾后恢复重建若规划和建设不合理，未考虑本地环境资源承载力，可能加剧灾害后果甚至引发次生灾害。3.气候平均状态随时间的变化促使自然灾害风险增加。据统计，气候平均状态随时间的变化的加剧导致与气候相关的风险在频率、强度与空间范围上大幅度的增加，而与水和气候相关的自然灾害占灾害的总数超过2/3。

  目前我国协同治理规范与现实层面形成了生态要素保护和基于ECO方法这两种协同模式。前者主要是在自然资源法、污染防治法和自然灾害法中体现——灾前对单类自然资源利用进行管控保护以防治灾害风险、灾中灾后防治灾害带来的环境污染和破坏；后者主要在生态保护法中是通过对ECO进行可持续管理、保护和修复以减少灾害风险和损失，其核心要素包括：1.认识到生态系统提供自然灾害预防或减缓功能；2.将生态系统为基础的风险减轻与可持续生计和发展相结合；3.将生态系统的投资与其他有效的灾害风险减轻策略相结合；4.应对与气候平均状态随时间的变化和极端事件相关的风险，减少它们对ECO服务的影响；5.通过多部门、多学科平台增强以ECO为基础的灾害风险治理能力；6.让当地利益相关者参与决策；7.利用现有的ECO管理工具，增强其减轻灾害风险价值。如，长江保护法在长江流域生态系统保护修复的标准体系、监测网络体系和监测信息共享机制、流域灾害治理能力体系、灾害防御工程和非工程体系、生态环境修复制度等各方面不同程度体现了上述核心要素。基于生态系统方法的防灾减灾是为数不多可以影响灾害风险中所有要素的方法——减少暴露、降低脆弱性并增露社区的韧性。在灾前，生态系统可提供自然保护屏障或缓冲空间以减少暴露程度；在灾中，ECO为受灾群体提供维持生存的自然资源，如水、食物、药物、木材等，降低其在灾害中的脆弱性；在灾后，生态系统及其资源是受灾区域恢复重建的重要部分，也必然的联系到未来灾害的预防，对该区域的灾害韧性具备极其重大作用。

  生态保护与防灾减灾协同治理在国际上持续不断的发展。在1994年第一次世界减灾大会发布的《建立更安全世界的横滨战略和行动计划》中，强调防灾减灾与环境保护、可持续发展紧密相关；2005年《兵库行动框架》进一步明确环境和自然资源管理“减少潜在的风险因素”的作用；2015年《2015—2030仙台减少灾害风险框架》持续提出“加强ECO可持续利用和管理，实施包含减少灾害风险的环境和自然资源综合管理办法”。协同治理不仅仅体现在防灾减灾领域，环境保护、气候平均状态随时间的变化与可持续发展等国际协定中均有其身影，呈现“双向奔赴”。如，1992年《联合国气候变化框架公约》、2015年《2030年可持续发展议程》。欧盟为了更好地实现协同治理，其环境影响评价立法明确将灾害风险评估纳入其中；法国环境法典设立“预防自然风险”专章；菲律宾环境法典中也设立了“防洪和自然灾害”专章。

  我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，具有分布地域广、发生频率高、灾害损失重与灾害风险高等特点。为了改善生态环境，减少自然灾害，我国实施了一系列重大的生态建设工程，广泛致力于防治水文气象、地质、海洋和生态环境等灾害。经过多年实践经验的总结，生态保护与防灾减灾协同治理又进一步在我国政策和战略规划中得到深化。2010年《制定国民经济与社会持续健康发展第十二个五年规划建议》中提出要提高生态文明水平，其中之一就是“加强生态环境保护和防灾减灾体系建设”，如此表述是国家在充分认识到生态保护与防灾减灾协同治理的必要性和重要性之后的一种战略选择；2012年党的十八大首次将生态文明纳入总体布局，同时在生态文明建设布局中提出“加强防灾减灾体系建设”；2020年《全国重要ECO保护和修复重大工程总体设计（2021—2035）》明白准确地提出要致力于增强ECO功能及其防灾减灾能力；随着气候变化问题日渐突出，国民经济和社会发展的十三五、十四五规划陆续推出“海绵城市”、“韧性城市”、“气候适应型社会”等建设战略，都体现了用统筹、系统的方式防治灾害风险，增强协同治理的体系化已提上国家战略议程。

  生态保护与防灾减灾协同共治具有坚实的科学基础、丰富的实践经验和强烈的现实需求，但现有立法方法、体系与效果存在诸多不足。致力于实现目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性的环境法典化为解决上述问题提供了可能。目前生态环境法典框架体系大致包括总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编等五个方面。

  基于生态系统方法的防灾减灾是协同治理的核心内容，其纳入生态环境法典中既符合生态系统服务功能的特质，又顺应了我国生态环境法治发展的趋势，也是法典化系统保护的应然之义。

  第一，灾害调节是生态系统服务功能不可或缺的部分。生态系统服务是指人类从生态系统中所获得的收益，包括供给服务、调节服务、文化服务和支持服务四大服务功能，其中，灾害调节服务功能为人类提供免受灾害威胁的安全保障。然而，大约60%的生态系统服务功能呈退化态势，调节区域和地方气候、调控自然灾害以及控制病虫害等均在其中。生态系统作为一个整体，其各项服务功能的消长关系是制定一切生态保护政策的核心所在，生态系统管理本质上就是对不同生态系统服务功能的取舍；而协同增效则需通过生态系统方法得以实现。灾害调节功能作为其核心功能之一，应予以系统考虑。

  第二，综合生态系统管理亟须法治化转型与构建。综合生态系统管理（有些学者称之为“生态系统管理”、“综合生态管理”）是系统性实施生态系统方法的一种管理模式。综合生态系统管理是指在充分理解和尊重生态系统的组成、结构、功能和规律的基础上，统筹兼顾生态、经济、社会和文化的需要，采用多学科的知识和方法，对自然资源的利用、自然环境和生态系统的保护综合地采取行政、经济和社会的手段进行管理的策略和方式。目前，综合生态系统管理在实践层面得到了重要的发展，逐渐获得普遍认可，并使其制度化、法治化。如长江保护法以整体主义方法论为指导，突破长江流域立法零散、保护失序之困，致力于长江流域整体生态系统的保护和管理。随着我国生态环境治理从孤立单要素分散管理到单一系统管理再到复合生态系统一体化治理的转变，我国山水林田湖草沙统筹治理的提出实则是对综合生态系统管理的最好诠释，环境法典编纂则为该模式的法治化转型与构建提供了最有利的立法条件。因此，根据生态系统服务功能及其生态系统方法的整体性与不可分割性，以及我国环境法典编纂的可持续发展这一基础概念和逻辑主线，基于生态系统方法的防灾减灾作为其重要内核理应纳入法典中，并辅以相应的制度体系，最大程度实现其功效。

  第三，基于生态系统方法防灾减灾单行法入典的取舍。在上文分析中，生态保护立法集中贯彻基于生态系统方法的防灾减灾，那么，这些立法是否入典呢？在这些生态保护立法中包括两类。第一类是特定流域区域的专门性、系统性立法，如，长江保护法、黄河保护法和青藏高原生态保护法。按照适度法典化理念，拟归纳提炼共性规则，具体的法律依然保留，防灾减灾在上述立法中的流域区域规划、保护区划定、信息系统建设与监测预警、生态环境修复等体制机制中均有体现，应整合纳入自然生态保护编中。第二类是水土保持法和防沙治沙法，二者共同致力于水土流失、土地沙化等生态环境灾害的防治，其入典最大的争议是体系定位。一种观点认为水土保持法、防沙治沙法属于环境法中生态保护法的一部分；第二种观点认为水土保持法、防沙治沙法属于环境法中自然资源保护法的一部分，分别隶属水、土资源保护；第三种观点认为水土保持法和防沙治沙法属于“环境退化防治法”，与生态保护法属于并行关系。先说第二种观点，水土保持法与防沙治沙法不管是从抽象的立法目的、价值导向上“改善生态环境”或“维护生态安全”，还是具体的“预防”、“治理”措施，都强调整体性保护修复，而非水、土资源单要素可持续利用。而第三种观点将二者整合为“环境退化防治法”，侧重对自然、人类活动与气候变化综合因素导致的退化区域与退化趋势进行双重防控，其与生态保护法属于一物两面，退化防治是对底线的维护，生态保护侧重对高位的追求，都是对整体生态系统功能的维护，不可割裂。从水土保持法与防沙治沙法的调整对象来看，都是人类活动、自然因素与气候变化综合作用形成的生态退化问题；进一步从二者调整对象的运行机理上来看，都是渐进性、累积性的过程，是生态保护修复行为可以作用的。因此，应在第一种观点的基础上，将水土保持法和防沙治沙法整合为自然生态保护编的“自然生态退化防治与改善”专章。

  生态要素管控保护与防灾减灾协同治理的立法较为零散，分布于自然资源、污染防治和自然灾害等法律中。

  第一，自然资源法中协同治理条款属于管控保护类规范，应入自然生态保护编。现行自然资源立法中既有利用类规范也有保护类规范，利用类规范的价值目标、内容和功能都与环境法典迥异，不应纳入法典编纂范围。因此，要探讨自然资源法中协同治理条款是否入典，就需要确定其属于利用类规范还是保护类规范。在上文表格2中，我们可见自然资源法中协同治理条款主要是职权职责复合性条款、命令性和禁止性条款，属于对自然资源开发利用的管控与保护类规范。职权职责复合性条款侧重公权力主体（国家、政府及其主管部门）对自然资源的保护与改善，包括规划、资源保护区（森林、草原、水域等）的划定、信息系统建设与监测预警以及具体的保护措施；命令性和禁止性条款则侧重对自然资源利用的管控甚至禁限，主要是对不特定主体或自然资源使用权人的限制。

  第二，其他相关立法中协同治理条款的入典安排。环境保护法中的协同治理条款不具普适性和引领性，难入总则编，应在自然生态保护编中体现；污染防治法是我国环境法领域中较为成熟的法律体系，在法典编纂中将以“编”统合污染防治单行法，现行污染防治类单行法全部废止，不再保留，因此，其涉及的协同治理条款理应整合纳入污染控制编；自然灾害法因其法律体系具有相对独立性，难以完全与环境法同构，因此，其中的协同治理条款难以纳入法典中，但是应在生态环境法典中构建衔接条款，发挥生态环境法典中防灾减灾条款的导航功能。

  本部分重点论述协同治理在致力于生态优先、整体保护与系统治理的自然生态保护编中的结构安排。

  第一，生态系统方法的确立。生态系统方法使“环境法超越仅关注单个环境要素或环境行为的局部视野，采用关注不同环境行为之间的互动关系及其整体影响的整体性视野”，因而生态环境法典编纂也须以全面贯彻、落实生态系统方法为方向，在已有制度实践基础上接棒续航。生态环境法典实施基于生态系统方法的防灾减灾应遵循一般到特殊的逻辑安排，围绕综合生态系统管理模式进行法治化构建。应在自然生态保护编一般规定中通过目标、范畴以及原则条款来落实该理念。其中，目标条款应明确生态系统的整体性保护，保障生态系统功能的平衡供给，达到气候变化应对、生物多样性保护与防灾减灾的多重目标。在范畴条款中应明确开发、利用、保护、管理等影响生态过程或生态安全的各类行为均为规制对象。而在原则条款中，应明确“以生态系统为基础”的生态系统优先原则；维护生态完整性，在不损害生态系统整体安全和服务功能发挥的前提下进行保护、利用和管理的生态系统整体性保护原则；以及综合科学、管理和利益相关者意见的多元治理原则。

  第二，防灾减灾的明确。在法律层面确立了生态系统方法并不意味着其就自动拥有防灾减灾功能，要在“生态系统方法”的基础上进一步明确其防灾减灾这一适用范围。一则生态系统方法在理论框架、方法论、实践运用等方面均存在争议且难以捉摸的不确定性和复杂性，而法律需要明确性，若未明确，生态系统方法很难直接为执法、司法与守法活动提供指引；二则调和利益冲突的必要性，不同主体对生态系统服务功能存在竞争叙事和复杂谱系，若未在总则中明确适用领域，难以安排具体制度加以落实，那么灾害调节功能很有可能被忽视。在确立“生态系统方法”的基础上明确“防灾减灾”适用领域，一方面是作为生态环境法律制度防治灾害风险的指挥棒，为法典化的单行法提供引导和统筹；另一方面是作为生态环境法与自然灾害法的“衔接条款”，为二者的协同共治提供规范基础。

  第三，共性与特性规则的提炼。除了理念和防灾减灾适用领域的明确，那些立法中的共性规则亟须围绕“自然生态退化”这一主题进行整合，分别嵌入自然生态保护编中规划、区划、信息调查统计监测与评估、修复等制度中，打破原有规划打架、区划重叠、信息壁垒以及单一修复等问题，形成制度合力。在一般性规定统筹下，具有特性的协同治理条款应纳入到本编水、流域、湿地、土地、林草等生态要素，以及海洋、自然保护地、国家公园、物种及其栖息地等生态区域章节中，解决内容重复与不周延的情况，充分发挥每一类生态要素与系统的防灾减灾功能。在这些章节中，主要是对各生态领域内开发、利用资源行为的管控和对保护、治理、修复等行为的促进。在生态系统方法的指引下，这些致力于各生态利益保护优先的措施，与“自然生态退化防治与改善”专章形成一套生态要素与生态系统协同、生态保护与生态修复一体、禁限管控与防治改善相结合的制度体系。

  本章按总—分结构设五节，包括一般规定、水土流失的防治与改善、土地沙化的防治与改善、盐碱化的防治与改善以及石漠化的防治与改善。

  第一，一般规定。一般规定通过提取公因式的方式确定调整范畴、政府统一领导及其目标考核、监管体制、区域划定、监测评估、综合治理以及奖补等制度。本节第1条为确立调整范畴。该条是综合水土保持法第2条、防沙治沙法第2条和国家重要政策和规划文件，界定“自然生态退化”，以底线思维整合水土流失、土地沙化、石漠化、盐碱化等问题。自然生态退化是一个集合概念，包含两个层次——退化区域和退化趋势。退化区域作为我国的一种特殊类型地区（生态系统），包括水土流失重点预防区、水土流失重点治理区、沙化土地封禁保护区、沙化土地综合治理区、石漠化重点治理区、盐碱地等。而退化趋势主要是指由于气候变异和人类活动在内的种种因素造成的水土退化过程。在“生态退化”前加“自然”二字，又比仅具结构指向的“生态”更动态，强调自然与人类活动、气候变化等因素的耦合，从而形成了“自然生态退化”这一调整范畴。对退化概念及其范畴的确定是协同治理体系构建的前提。第2条是明确政府统一领导及其目标考核。本条第1款在水土保持法第4条、防沙治沙法第4条的基础上明确县级以上人民政府对自然生态退化的统一领导，纳入本级国民经济和社会发展规划中，保障和支持退化防治与改善。之所以用“防治与改善”二词，一是因为自然生态退化是自然因素、气候变化与人为活动综合作用造成的，可通过调控人类活动预防，尤其是对划定的退化区域，要实施最严格的禁限措施；二是自然生态退化会对人类生命健康财产安全、生态系统安全以及社会经济可持续发展造成巨大威胁，因而须治理；三是自然生态退化趋势与区域在遵循不倒退原则的基础上实现社会与经济的高质量发展，因而为改善。本条第2款明确地方各级人民政府在退化区域的防治与改善上实施目标责任制和考核奖惩制，落实政府主体责任。第3条为部门监管职责的分工与协调。在水土保持法第5条、防沙治沙法第5条的基础上，结合2018年《中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及各部委的“三定方案”，明确水利部门主管水土保持工作，林草、农业农村、自然资源、发改、生态环境等部门协同配合；林草部门主管土地沙化、石漠化与盐碱化工作，水利、农业农村、自然资源、发改、生态环境等部门协同配合。第4条是退化区域的划定原则。在国民经济和社会发展十四五规划和2035年远景目标纲要、“十四五”特殊类型地区振兴发展规划等基础上，明确县级以上人民政府应以国家主体功能区划为依据，立足国家生态安全格局，统筹考虑生态空间分布、治理方向的相似性以及空间上相对集中连片等因素，分级分类划定自然生态退化区域。第5条监测评估。在水土保持法第11条、第40—42条，防沙治沙法第14、15条以及“十四五”生态环境监测规划的基础上，统一自然生态退化监测技术规范，明确信息公开、效果评估与经费保障等内容。第6条综合治理与专项治理。综合治理是在水土保持法第16条、防沙治沙法第16条以及草原法、森林法、湿地保护法、长江保护法等相关立法基础上，结合2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》《国务院关于印发2030年碳达峰行动方案的通知》等重要政策文件中生态退化地区综合治理的最新要求，明确国土综合整治和生态保护修复的方式对生态退化进行系统治理，推进退化地区高质量发展；专项治理则是对草原、森林、耕地等各领域中存在的退化问题安排专项资金，组织专项治理。第7条对退化治理活动的奖励与补偿。整合水土保持法第31条、33条，防沙治沙法第33条，草原法第20条，农业法第62条等，落实与保障社会、市场参与退化防治活动的积极性。

  第二，水土流失的防治与改善。本节以平移为主，按照区域禁限—预防—治理—改善的逻辑，对水土保持法中的水土保持重点区域及其禁限措施、水土保持设施的管护、农林牧渔业的水土保持措施、生产建设项目的水土保持方案及其效力、国家水土保持重点工程建设、水土保持补偿费、荒地治理、侵蚀地区和水源保护区水土流失治理、水土保持措施和高质量发展协同等方面予以整合完善。

  第三，土地沙化的防治与改善。本节也以平移为主，对防沙治沙法中沙化土地封禁保护区及其禁限措施、沙化土地区域内林草营护、沙化土地范围内生产建设环评、草原沙化退化防治、水源调配与利用、政府治沙、公益性治沙、营利性治沙、单位和村集体治沙等问题进行了全面规定，更新已滞后的、存冲突的规范。

  第四，盐碱化和石漠化的防治与改善。石漠化与盐碱化问题一天比一天突出，且专门性立法缺失，因此对这两部分主要根据零散分布在立法、国家政策和相关国际公约中的要求，采用宜粗不宜细的原则，创设共通性的职责职权、多元共治、科技研究与成果转化促进、退化区域治理与发展协同等条款，为法典化后的单项立法和地方立法提供依据，以上共同构成自然生态退化防治与改善的专项制度体系。在此，自然生态退化防治是手段，ECO整体性状况的改善是直接目标，可持续发展是最终目的。

  尽管我国在生态保护与防灾减灾协同治理之路上跋涉已久，取得了不少成绩，但受还原论方法支配，生态保护与防灾减灾还存在立法体系零散且协同治理效能不足等问题。生态文明建设需要法治理念的更新、法治体系的创新以及各项法律机制的协作并进，生态环境法典编纂为这些目标的实现提供了良好方式和宝贵契机。生态保护与防灾减灾协同治理作为自然生态保护法律制度体系中重要但目前尚且薄弱的一环，应当受到更多重视，获得系统构建，通过专章规定，补足体系短板。